观察 从国际经验看减污降碳的协同治理实践(一)


大气污染物和温室气体排放“协同治理”的目的是以最低的人力、物力、经济成本实现更高效的多项污染物和温室气体的共同管理和控制,并相应缩短综合治理周期。

从概念上看,世界各国、各组织机构对大气污染物和温室气体的“协同”有多种定义。例如:

政府间气候变化专门委员会2014年《IPCC第五次评估报告》:在未考虑对总体社会福利的净影响情况下,为了达到某一目标的一项政策或措施可能对其他目标产生的积极效果[1]。

美国国家环境保护局(United States Environmental Protection Agency,简称EPA或“美国环保局”):“协同效应”代表在大气污染物和温室气体减排两方面能做到控制一方排放时,存在另一方出现显著降低的情况[2]。

从实践角度看,世界各国家和地区在减污降碳协同相关的政策措施可大致分两类:

直接协同治理方案:即通过对政策本身进行调整,形成多污染物混合或组合治理的政策措施,对大气污染物和碳排放物双目标进行混合治理[3] 。

间接协同治理方案:即大气污染治理或气候变化减缓法案及政策可能对与该政策针对的直接治理目标不相关的目标产生溢出效益[4]。例如,气候变化政策中涉及温室气体排放水平的措施也可能对大气污染物的减少产生一定程度的影响。

目前,各国和各地区在减污降碳协同治理的实践层面有明显差距,其中美国、欧盟及日本等有相对成熟的协同治理经验。本文将以美国为例,梳理美国联邦政府(以下简称“美联邦”)和美国加利福尼亚(以下简称“加州”)政府的大气污染和碳减排协同实践,呈现其在政策制定、演变和实施过程中的经验。

1963年颁布《空气污染法》(Clean Air Act),作为《空气污染控制法》替代法案,其进一步定义全面的空气质量标准。经过了1970年、1977年和1990年的持续修订,美国逐步确立了空气污染控制体系的基本架构[5]。作为“第一部赋予联邦政府严肃监管角色的环境法”[6],《空气污染法》赋予了美国环保局制定环境空气质量、空气污染源排放标准等权力和职责[7]。该法律主要聚焦于污染物治理,并取得显著成效。据美国环保局统计,从1970年到2020年,在保障经济发展同时,六种常见大气污染物——PM2.5(细颗粒物)和PM10(可吸入颗粒物)、SO2(二氧化硫)、NOX(氮氧化物)、VOCS(挥发性有机化合物)、CO(一氧化碳)和Pb(铅)的总排放量下降了 78%[8] 。

直到2007年前后,美国发现在大气污染物排放量得到一定控制的情况下,温室气体排放量却逐年递增。作为当时全球气候变化的直接推动者及《巴黎气候协定》的主要针对对象,碳排放的规范和限制逐渐被加入美国联邦层面空气污染治理方案中。尽管《空气污染法》的治理对象是大气污染物,CO2等温室气体本不在其治理范围之内,但该法案仍为之后温室气体排放控制政策推行提供了主要法律依据并奠定了基础[9]。

为遏制车辆温室气体排放,美国联邦政府又于2007年颁布了《能源独立和安全法案》(Energy Independence and Security Act)[10]。《能源独立和安全法案》成为美联邦最重要的限制碳排的政策工具,通过扩大了1970年代初期建立的企业平均燃油经济性(“CAFE”)信用交易计划,为在美国境内销售的车辆规定了强制性燃油效率最低标准,并对违规的制造商施以经济处罚[11]。由于交通是美国碳排放和大气污染物两者的共同主要来源之一,因此,同根同源的属性使这一法案在对燃油效率的规范上达到了碳减排的同时,带来了减污的协同效应。

2007年后,随着六种主要温室气体——CO2、CH4(甲烷)、SF6(六氟化硫)、N2O(氧化亚氮)、HFCS(氢氟碳化物)和PFCS(全氟化碳)——被纳入治理范围[12],美国环保局成为了美国在减污和降碳两方面的主要职责机构。之后,美联邦大气污染物治理政策和碳排放治理政策在交通和工业两个领域中逐步趋于协同方向。例如:

2016年8月,EPA和美国交通部的国家公路交通安全管理局(NHTSA)共同确定了全新的中型和重型车辆的标准以提高燃油效率并减少碳排污染[13] 。

2021年12月,美国环保局确定了2023-2026年型号的乘用车和轻型卡车的国家温室气体排放修订标准。这些最新标准将实现大气污染物和温室气体协同治理[14]。

2022年3月,美联邦启动多污染物发电厂污染战略,根据美联邦基本环境法(《清洁空气法》、《清洁水法》和《资源保护与恢复法》)采取行动,以遏制发电厂污染物对清洁空气、安全水和健康土地构成的所有威胁[15]。

在美联邦层面的污染物治理方案框架下,各州和市在区域性治理政策中有着较高的灵活性和自主性,因此在各级政府意识到协同治理能带来积极治理效果和经济效益后,便逐步倾向于在政策本身上直接采用减污降碳混合治理方案,其中以加州的实践最为典型。

由于地理位置原因,加州极易受到气候变化的影响,近几年频繁出现干旱、森林火灾和热浪等极端天气。仅2021年,加州发生野火次数高达8835次,被烧毁土地面积达1,039,616公顷,给经济和民生带来极大困扰[16]。在气候变化和大气污染的双重压力下,加州自20年前便已开始强调温室气体和大气污染物协同治理的重要性,在美国《清洁空气法》框架下的加州“州实施计划”策略(State Implementation Plans,简称SIP)也起到重要引导作用,使加州拥有目前世界最为完整和成熟的协同治理实践。

2006年发布《2006年全球变暖解决法案》(法案AB32),给加州温室气体排放设定绝对限值,并明确了将温室气体排放量在2020年降至1990年水平的目标[17]。加州空气资源委员会组建了由18个相关机构组成的气候行动小组以配合政策的落实[18]。

2010年发布的《2010年湾区清洁空气计划》中,旧金山湾区空气质量管理局从五个方面采纳了多污染物协同治理举措——固定源措施、移动源措施、交通管理措施、用地及本地影响措施、能源及气候措施,并同时考量例如O3(臭氧)、VOCS、NOX等大气污染物的减少及温室气体减排[19]。

2016年加州空气资源委员会(California Air Resources Board,简称CARB)发布的《2016移动源战略》(2016 Mobile Source Strategy),规划了未来15年具有“协同效应”的重点举措,力求实现空气质量达标、温室气体减排、降低交通排放造成的健康风险并减少石油消耗等目标[20] 。

2017年发布《2017年湾区清洁空气计划》,此版是在《2010年湾区清洁空气计划》的基础上演变的加州最为典型的多污染物协同治理规范,且着重细分各部门的协同举措[21] 。

加州减污降碳协同治理方案在给予各部门灵活性的同时,重点强调对加州污染物和碳排放影响最大的交通和工业两大部门(其中,交通占据加州温室气体总排放40%、氮氧化物排放量的83%[22])。例如:

加州政府采取了短期内限制行车里程数和长期促进州内车辆电动化的双重方案,为降低化石燃料的使用比例及促进交通部门的减污降碳协同效应打下基础。

“气候变化行动范围规划”(Climate Change Scoping Plan)为工业温室气体排放水平降低设定范围,推动“提升能效、压减产能”等举措,并针对工业部门进行碳总量控制与碳排放交易项目的推进[23]。

除了减污和降碳政策的整合和协同外,为了避免政策“纸上谈兵”,加州政府在实行过程中提高了温室气体治理项目的优先级。此外,区别于美国联邦层面多用约束机制促进环境政策的发展,加州政府增加了更多的激励措施,包括在资金上的激励和技术方面的支持。例如:

加州政府在地方自主性碳交易的实践上更为活跃且有效。其中,加州自身的总量控制与碳排放交易体系在限制温室气体排放并鼓励绿色能源创新技术的使用中表现尤为突出[24]。

加州政府高度关联可持续社区策略(Sustainable Communities Strategies, SCS)行动和融资机会,并提供经济激励措施,如优先给予实施SCS项目的地方政府申领加州气候投资项目经费等[25]。而加州气候投资项目的资金则来源于加州总量控制与排放权交易基金(Cap-and-Trade Funds)产生的收入,从而形成加州经济高效的良性闭环。

加州政府通过给予补贴等方式高度鼓励居家和交通方面对清洁能源节能技术的使用,有效激励能源转型,创造长久的协同效益[26]。

技术方面的投入也是加州成功的关键。其中,空气质量和污染物评估及建模工具的使用、对空气质量的长期监测以及多年来坚持排放清单的更新都是协同治理政策最终达到较好的实施效果的原因[27]。根据加州法律,监管机构对减污降碳协同采取的措施以及协同效应均需进行评估,且必须公布评估结果保证透明度[28]。对监测数据和排放清单的信息披露及数据公开不仅有利于对减污降碳协同政策有效性的评估,也为利益相关方和公众监督提供了证据支持。

加州州政府也负责协调各下级政府和私营企业部门等不同层级所做的工作。空气质量监管和气候监管所涉及参与的部门和领域极其广泛[29],这都需要州政府调动各方配合,最大程度上避免减排政策和措施之间相互独立。

根据加州官方数据,《2006年全球变暖解决方案法》规定的2020气候变化目标已于2016年实现[31] , 且目前州内经济发展与温室气体排放强脱钩,实现较为良好的双重效益。但加州并未止步于此,仍在继续推动一系列减污降碳协同政策,且进一步增添了对温室气体的新控制法案SB-32,计划将温室气体排放量于2030年降至1990年水平的60%[32]。

虽然污染物治理和温室气体减排需要因地制宜,考虑到气候因素、能源及产业结构、经济结构、经济发展阶段和人口等系列因素,但美联邦和加州在大气污染物和碳排放协同治理政策实践的逻辑和经验值得学习。首先,通过促进能源转型,加强对绿色清洁能源的使用动力,并减少煤炭等传统化石能源的使用,继而从源头实现减污降碳。其次,针对各部门,实行不同的减污降碳措施和标准,并重点关注治理主要的排放来源,以达到事半功倍的效果。此外,在政策的落实上,制定透明可行的监测系统和排放清单将起到强有力的监督效果。对于非政府、以盈利为目的产业,施行资金投入、补贴等顺应市场的经济激励方法则是帮助其实现能源转型的有效手段。

[1] 黄新皓, 李丽平, 李媛媛, 姜欢欢, 刘金淼. 应对气候变化协同效应研究的国际经验及对中国的建议

[19] 美国加州湾区清洁空气行动——协同规划经典案例解析[R]. 中国清洁空气政策伙伴关系, 2020.

[21] 美国加州湾区清洁空气行动——协同规划经典案例解析[R]. 中国清洁空气政策伙伴关系, 2020.

[24] 全球气候治理与中国贡献[R/OL]. 中国环境与发展国际合作委员(2021).

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